自去年6月底審計署披露全國地方政府性債務審計結果后，地方債務風險問題得到空前重視。一方面，通過展期舊債、控制新債，確保不發(fā)生償債危機的“黑天鵝”事件；另一方面，通過增加地方三級財政收入(本級財政收入、中央轉移支付和土地出讓凈收益)來應對到期債務本息的償還。最近兩年，地方財政收入增速全面超過債務增速，收支重新回到相匹配的軌道，債務杠桿率也回到100%以下的安全水平。特別是2011年地方財政收入增長達到了30%，而新增債務則零增長，地方債務風險進入“軟著陸”的安全通道。

 

　　事實上，這種應對地方債務壓力的策略是合理的。一方面控制新增債務的產(chǎn)生。盡管地方政府投資基本上集中在市政建設、道路交通和民生領域(保障房、農(nóng)林水利)，帶有彌補短板和歷史欠賬的特征，但2009年以來這些領域的投資基本以對沖經(jīng)濟下滑為目的，重視規(guī)模而忽視了效率，超前和泡沫化很嚴重，甚至有相當一部分無效投資?？刂菩略鰝鶆兆柚沽送顿Y過剩繼續(xù)膨脹，為解決存量債務贏得了空間。另一方面糾正存量債務的期限錯配問題。地方投資項目資金主要來源于銀行貸款，而項目現(xiàn)金流回收是長期的，需要通過展期和借新還舊來人為拉長償債期限，才能依靠經(jīng)濟增長和財力恢復來逐步消化債務。

 

　　對于地方政府債務風險問題，業(yè)界和學術界的觀點較為一致：由于政府具有強大的價格控制能力，容易制造出新市場和騰挪產(chǎn)能過剩的空間。再考慮到近年來強大的財政實力(2011年地方政府未償債務余額僅占地方財政收入的85%)和上級轉移支付能力，地方債務系統(tǒng)性風險爆發(fā)的可能性很小。

 

　　穩(wěn)增長再度推升債務風險

 

　　但是，地方債務風險“軟著陸”態(tài)勢今年以來似乎出現(xiàn)轉向的苗頭。3月底以來發(fā)改委不僅放行了一批擱置在審批環(huán)節(jié)的地方基建項目，而且加快了新增項目的審批進度，而為了配合穩(wěn)增長，近期有13個省市發(fā)布了“十二五”期間總額達13萬億的投資計劃。

 

　　在民間投資不振情況下，出于反周期需要啟動政府投資，但政府應當著力于創(chuàng)建民間投資、消費的大環(huán)境，如消除制約民間投資的障礙、減稅以降低民間投資成本、增加民間投資和消費的補貼等。很長時間來，基礎、道路和市政設施一直是我們的短板，每逢經(jīng)濟遭遇挫折(如1997年亞洲金融危機、2003年非典和2008年金融海嘯)，便拿基建、道路和市政設施建設來緩沖。早期這類投資效率很高，對于我國出口和民間投資的帶動作用很強，但經(jīng)過15年的飛速建設，特別是2008年金融危機以來的“大干快上”，基礎設施和市政設施建設早已飽和，加上屢次充當救火工具的角色，重短期規(guī)模不重長期效率，投資回報率和社會效益不高。

 

　　在穩(wěn)增長優(yōu)先旗號下，本輪地方政府投資潮的出現(xiàn)將2010年以來中央為控制債務風險而好不容易建立起來的財經(jīng)紀律束之高閣。地方政府會借這一機會最大化自己的債務，使得本來就混亂的地方債務將更加混亂，地方政府會將最大化債務的機會主義風險、投資失誤的決策風險完全轉嫁給中央政府，導致中央政府信用不得不成為債務的最后貸款人和追加補助人。這也是為什么本輪地方政府投資潮中，上述多數(shù)省市的計劃投資額遠遠大于其去年財政收入的主要原因了(如天津、長沙、貴州的投資額分別是去年財政收入的2.6倍、2.5倍和2.3倍)，不考慮收入的盲目開支傾向可見一斑。

 

　　近兩年，中央和地方政府財力急劇膨脹，2011年全國財政收入突破10萬億，地方三項收入(本級財政、中央轉移支付和土地出讓凈收益)達到創(chuàng)紀錄的12.55萬億，這使得地方債務問題顯得容易對付。但是，這只是站在地方顯性債務的角度考慮的。中央政府作為債務風險的最后承擔人，目前我國公共債務占國內生產(chǎn)總值(GDP)的比例在70%以上，與世界主要國家基本差不多(低于日本和美國)。但是，當前我國公共債務計算存在兩個問題，一是沒有計入高校債務、城投債、政府性實體的信托融資和以養(yǎng)老金債務為主的社會保障基金缺口等；二是沒有計入國土整治、環(huán)境保護、住房保障等其他隱性負債。上述兩類債務在發(fā)達國家基本不存在，因而我國公共債務存在被低估的傾向。由于社保缺口和其他隱性債務難以準確測算，公共債務到底被低估了多少還不清楚，但基于審慎和保守估計的原則，形勢不容樂觀。

 

　　未來，我國公共債務面臨兩個方面的風險，一是在經(jīng)濟社會轉型壓力下，上述隱性債務顯性化的趨勢越來越明顯，如人口老齡化趨勢下的社保債務償還、高房價下的住房保障、貧富差距擴大下的社會維穩(wěn)債務；二是2008年底擴大內需以來，投資快速擴張下產(chǎn)能過剩所導致的硬性債務，如對過剩行業(yè)和國企的補貼、解決三角債的補貼支出、解決銀行風險的補貼等。